Opłata planistyczna oraz opłaty adiacenckie w ujęciu przekrojowym

Opłata planistyczna jest ustalana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717 t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503]. Zgodnie z przepisami tej ustawy, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwa warunki tj. w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości oraz właściciel dokona zbycia całości lub części nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana weszły w życie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustalają wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości tzw. opłaty planistycznej. Wysokość opłaty jest określana w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2017 roku, sygn. akt II SA/Gl 849/16, sąd wskazał, że warunkiem obciążenia zbywcy opłatą planistyczną jest wykazanie przez organ związku przyczynowego między zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości. Zatem to po stronie organu leży obowiązek wykazania, że właściciel zbywa nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego oraz że jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej.

Aby określić wysokość opłaty planistycznej, należy dokonać wyceny zmian w wartości nieruchomości. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2017 roku, sygn. akt II OSK 231/16: „Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym lub w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości”. Wyznaczeniem zmiany wartości nieruchomości dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej będzie zajmować się odpowiedni rzeczoznawca majątkowy. Dowód z operatu szacunkowego będzie podlegał ocenie organu, jednakże będzie jednocześnie nim związany, gdyż nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Opinia rzeczoznawcy jest głównym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej.

Następnie organ oblicza opłatę na podstawie ustaleń zawartych w uchwale wprowadzającej lub zmieniającej plan zagospodarowania przestrzennego. W zależności od gminy stosunek procentowy może się znacząco od siebie różnić. Jednakże nie może przekraczać 30% wzrostu wartości nieruchomości. Postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia wysokości opłaty planistycznej kończy się wydaniem decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza lub prezydenta.

Właścicielowi, który planuje zbyć nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i chce się dowiedzieć, jaka będzie potencjalna wysokość opłaty planistycznej, może skierować wniosek do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, aby ten w drodze decyzji określił wysokość przyszłej opłaty planistycznej.

Termin, w którym gmina może dochodzić opłaty planistycznej, wynosi 5 lat od dnia powstania zobowiązania tj. od dnia w którym plan miejscowy lub jego zmiana weszła w życie. Zatem, jeżeli właściciel będzie chciał sprzedać nieruchomość po upływie 5 lat, nie będzie on zobowiązany do uiszczenia żadnych opłat. Dlatego zawsze, gdy zbywamy nieruchomości objętą planem zagospodarowania przestrzennego, należy dokładnie sprawdzić, czy organ może nas obciążyć opłatą.

Zbycie nieruchomości w rozumieniu przepisów o opłacie planistycznej przewiduje zawarcie umowy dotyczącej nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym, tj. takiej, w której zbywca otrzymuje odpowiednie świadczenie w zamian za przeniesienie praw do nieruchomości. Organ nie zobowiąże do uiszczenia opłaty planistycznej, jeżeli własność nieruchomości zostanie przeniesiona na inny podmiot w drodze dziedziczenia, wywłaszczenia, uwłaszczenia czy komunalizacji. Opłata planistyczna nie może zostać ustalona, jeżeli zbywca nie uzyska korzyści majątkowej ze zbycia, zatem każde przeniesienie praw do nieruchomości w drodze umowy jednostronnie zobowiązującej np. umowy darowizny czy umowy przekazania nieruchomości, nie będzie objęte opłatą planistyczną. Ponadto, opłaty planistycznej nie pobiera się w przypadku darowizny nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, dokonanej przez rolnika na rzecz następcy.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. 1997 Nr 115, poz. 741 t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899], określa trzy różne opłaty adiacenckie. Pomimo tego, że zostały unormowane w jednej ustawie, istnieją między nimi znaczne różnice. Każda z opłat ustalana jest na podstawie innego zdarzenia faktycznego związanego ze wzrostem wartości nieruchomości. Opłatę nalicza się w przypadku: podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, otrzymania nowej nieruchomości w wyniku scalenia i podziału oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Właściciel nieruchomości jest uprawniony do dokonywania wszelkich czynności na nieruchomości, które mieszczą się w granicach prawa. Jedną z nich jest podział. W wyniku przeprowadzenia podziału wartość nieruchomości może wzrosnąć. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału jest w tym przypadku kluczowym warunkiem naliczenia opłaty.

Opłata adiacencka może być naliczona tylko, gdy podział ewidencyjny nieruchomości nastąpi na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, który wniósł opłaty roczne z tytułu wykonywania prawa użytkowania wieczystego za cały okres użytkowania.

Organ nie może pobrać opłaty, jeżeli podział nastąpił w wyniku:

» działań dokonanych z urzędu lub na wniosek innych uprawnionych jednostek organizacyjny, innych niż właściciel lub użytkownik wieczysty;

» zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu nieruchomości dla poszczególnych współwłaścicieli;

» wydzielenia działki budowlanej, na której został wzniesiony budynek przez samoistnego posiadacza
w dobrej wierze;

» wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, np. w drodze zasiedzenia;

» realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z ustawy;

» realizacji przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, bądź realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych;

» wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, linii kolejowej lub realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego;

» wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego;

» wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Wzrost wartości nieruchomości musi zostać potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, która powinna zawierać analizę rynku wraz ze wskazaniem na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości po podziale. W celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości porównuje się jej stan po dokonanym podziale ze stanem na dzień wydania decyzji o podziale. Wynika to z faktu, iż na ustalenie wysokości opłaty wpływa jedynie skutek w postaci podziału, a nie inne okoliczności historyczne dotyczące stanu nieruchomości.

Postępowanie w sprawie o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej powinno zostać wszczęte w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja administracyjna o podziale nieruchomości lub orzeczenie sądu o podziale stały się prawomocne. Oznacza to, że po uprawomocnieniu się, nie przysługuje już odwołanie, a decyzja lub orzeczenie stają się ostateczne.

Opłata adiacencka może zostać ustalona tylko, jeżeli w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości lub orzeczenie sądu stały się prawomocne, na terenie gminy, na której znajduje się nieruchomość, obowiązywała uchwała rady gmina określająca wysokość możliwej do naliczenia opłaty. Jeżeli wspomniana wyżej uchwała nie obowiązywała, organ nie może naliczyć opłaty adiacenckiej.

Rada gminy uchwałą ustala wysokość opłaty w postaci określenia stawki procentowej. Określenie wysokości zależy od uznania rady gminy, jednakże nie może ona przekroczyć 30% kwoty, o jaką wzrosła wartość nieruchomości na skutek podziału. Opłatę ustala wójt, burmistrz lub prezydent w drodze decyzji administracyjnej.

Opłata adiacencka może być ustalana przez organ wielokrotnie, po kolejnych podziałach nieruchomości dokonywanych na wniosek właściciela. Jak wskazano powyżej, podstawą do naliczenia opłaty jest skutek w postaci wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, a nie liczba dokonywanych podziałów.

Organ jest związany 3-letnim terminem od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału lub orzeczenie sądowe stały się prawomocne. Zatem, aby skutecznie ustalić opłatę adiacencką, organ musi wszcząć postępowanie w sprawie jej ustalenia we wskazanym terminie z urzędu. Po stronie organu istnieje również obowiązek powiadomienia wszystkich osób będących stronami o wszczęciu postępowania.

Po obciążeniu opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, zobowiązany musi ją uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna.

Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku [Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240 t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305], w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, należności z tytułu opłaty adiacenckiej mogą zostać umorzone, terminy spłat mogą zostać odroczone lub płatność może zostać rozłożona na raty. W tym względzie zobowiązany powinien złożyć stosowny wniosek.

Ponadto, istnieje również możliwość rozliczenia opłaty poprzez przeniesienie na rzecz gminy praw do działki gruntu wydzielonej w ramach podziału nieruchomości. Przeniesienie następuje za zgodą gminy, na podstawie umowy w formie aktu notarialnego między wójtem, burmistrzem lub prezydentem a zobowiązanym. Po zawarciu ww. umowy organ jest zobowiązany do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zobowiązania z tytułu opłaty adiacenckiej.

Opłata adiacencka w związku z otrzymaniem nowej nieruchomości wydzielonej na skutek uchwały rady gminy o scaleniu i podziale jest rodzajem daniny na rzecz gminy, w związku z faktem, że podjęła ona działania, które wpłynęły korzystnie na wartość nieruchomości. Zatem chodzi tu o wzrost wartości nieruchomości, który nie jest wynikiem samego faktu dokonania scalenia lub podziału, ale wynikiem uzyskania przez nieruchomość większej atrakcyjności rynkowej.

W porównaniu do opłaty w związku z dokonaniem podziału nieruchomości na wniosek właściciela, opłata omawiana poniżej jest naliczana w związku z podziałem i scaleniem dokonanym poprzez uchwałę radę gminy.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają wystarczająco dokładnie warunków ustalenia tej opłaty adiacenckiej. Jak już wcześniej wspomniano, opłata jest konsekwencją wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału lub scalenia. Jednakże w uchwale rady gminy, na podstawie której przeprowadza się podział i scalenie nieruchomości, mogą znajdować się postanowienia dotyczące wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na terenie dzielonej nieruchomości. W związku z powyższym, opłata jest naliczana w wyniku wzrostu wartości na skutek przeprowadzenia scalenia i podziału wraz z wybudowaniem określonych w uchwale urządzeń.

Określenie wzrostu wartości nieruchomości następuje poprzez przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie szacunkowym rzeczoznawca określa tylko szacunkowy wzrost hipoteczny. Wartość nieruchomości przed podziałem i scaleniem określa się na dzień wejścia w życia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a wartość po podziale i scaleniu – na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości.

Podobnie jak w przypadku wyżej opisanych opłat, opłata adiacencka w związku z otrzymaniem nowej nieruchomości na skutek podziału i scalenia na podstawie uchwały rady gminy, jest określana jako opłata stosunkowa. Ustawowo nie może ona przekroczyć 50% wzrostu wartości nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości przed podziałem i scaleniem.

Dokładną wysokość stawki procentowej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości.

Sposób i termin wniesienia opłaty zostaje określony w drodze ugody między wójtem, burmistrzem lub prezydentem a zobowiązanym do zapłaty. Jeżeli strony nie dojdą do konsensusu, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga uchwała rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Termin oznaczony we wspomnianej uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

W związku z powyższym, termin na wniesienie opłaty jest uwarunkowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Nawet jeżeli termin upłynie, a urządzenia nie zostaną wybudowane, opłata powinna zostać uiszczona w wyznaczonym terminie. Takie rozwiązanie nie jest korzystne dla zobowiązanego, ponieważ musi uiścić opłatę bez względu na to, czy urządzenia zostały wybudowane w terminie oraz czy w ogóle zostaną wybudowane, gdyż gmina może bez ponoszenia żadnych sankcji odstąpić od ich wybudowania.

Ustalenie wysokości opłaty dla konkretnego uczestnika postępowania następuje w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale. W decyzji określany jest termin i sposób wniesienia opłaty, który może się różnić dla poszczególnych zobowiązanych, w zależności czy zawarli z organem ugodę czy nie.

Również w przypadku niniejszej opłaty, właściciel może przenieść na gminę prawa do wydzielonej działki gruntu i w ten sposób dokonać rozliczenia z tytułu ustalonej opłaty, bądź zaległości w jej uiszczeniu. Przeniesienie na gminę prawa własności działki może nastąpić jedynie za zgodą gminy i nie może dotyczyć części działki. Nie ma również możliwości przeniesienia na gminę praw do innych działek niż ta wydzielona w wyniku scalenia i podziału. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej wygasa z chwilą zawarcia umowy przenoszącej własność.

Jeżeli zobowiązany nie może uiścić opłaty jednorazowo i jest to uzasadnione jego ważnym interesem, organ może umorzyć należności z tytułu opłaty adiacenckiej, odroczyć terminy spłat lub rozłożyć je na raty.

Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej jest formą przymusowego partycypowania w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, które jednocześnie zwiększają wartość nieruchomości. Obowiązek udziału w kosztach budowy tych urządzeń spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości oraz na tych użytkownikach wieczystych, którzy nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli za zgodą organu jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.

Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami poprzez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi, wybudowanie urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych oraz wybudowanie przewodów pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią.

Omawiana opłata ma charakter obligatoryjny i wynika bezpośrednio z ustawy, niezależnie od tego, czy właściciel będzie korzystać z wybudowanych urządzeń.

Zasadniczym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości w następstwie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dopiero od tego momentu organ może skutecznie nałożyć opłatę adiacencką. Moment, w którym nastąpi wzrost wartości nieruchomości, może się różnić dla poszczególnych zobowiązanych, w zależności od rodzaju urządzenia wpływającego na wzrost wartości nieruchomości.

Organ może nałożyć opłatę, jeżeli w momencie stworzenia ww. warunków obowiązywała uchwała rady gmina określająca stawkę procentową opłaty. Wysokość opłaty może zostać ustalona dowolnie przez radę gminy, jednak nie może przekraczać 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń a wartością, jaką dana nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Określeniem wzrostu wartości nieruchomość zajmuje się rzeczoznawca majątkowy.

Jeżeli właściciel nieruchomości poniósł dodatkowe koszty w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej, organ powinien wziąć tę okoliczność pod uwagę przy ustalaniu opłaty adiacenckiej i pomniejszyć ją o wartość poniesionych przez właściciela nakładów.

Wszczęcie postępowania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej następuje w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta nakłada opłatę decyzją administracyjną.

W związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej, wzrost wartości nieruchomości może być na tyle znaczący, że ustalona opłata przewyższy możliwości finansowe zobowiązanego. W takiej sytuacji, właściciel nieruchomości może złożyć do organu wniosek o rozłożenie opłaty na raty roczne, na okres 10 lat.

Należy jednak podkreślić, iż rozłożenie opłaty na raty wiąże się z ustanowieniem na nieruchomości hipoteki na rzecz gminy i wpisaniem jej do księgi wieczystej. Ponadto, ww. raty podlegają oprocentowaniu w wysokości stopy redyskontowej weksli NBP, która obecnie wynosi 5,30%.

Podobnie jak w przypadku opłat adiacenkich omawianych powyżej, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem obowiązanego, organ może umorzyć należności z tytułu opłaty adiacenckiej lub odroczyć termin spłaty.

Zobowiązany do wniesienia opłaty musi ją uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna, tzn. zobowiązanemu upłynął termin do wniesienia odwołania. Jeżeli opłata została rozłożona na raty, w ww. terminie powinna zostać uiszczona pierwsza rata.

Na koniec warto podkreślić kilka cech wspólnych wszystkich wymienionych wyżej opłat. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż organ może odstąpić od wydania decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty, jeżeli koszt przeprowadzenia postępowania będzie wyższy niż wysokość ustalonej opłaty. Prowadzenie takiego postępowania będzie dla organu nieopłacalne.

Zobowiązanemu, który nie zgadza się z wymierzoną mu opłatą, przysługuje odwołanie. Opłata planistyczna oraz opłaty adiacenckie mają charakter publicznoprawny, zatem ewentualny spór co do ich wymierzenia lub wysokości nie będzie podlegał pod jurysdykcję sądów powszechnych. Od decyzji wójta, burmistrza czy prezydenta przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Termin na wniesienie odwołania wynosi 14 dni od dnia otrzymania decyzji o ustaleniu opłaty. Po upływie ww. terminu decyzja administracyjna stanie się ostateczna, co wyklucza możliwość wniesienia odwołania.

W przypadku wszystkich ww. opłat organ ma określony termin na wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania po wyznaczonym terminie sprawia, że decyzja jest nieważna. Ponadto, jeżeli organ wyda decyzję o ustaleniu opłaty na podstawie nieobowiązującej uchwały rady gminy, dotyczącej wysokości naliczenia opłaty w danym przypadku, zobowiązany nie ma obowiązku uiszczenia opłaty. Należy również zaznaczyć, że jeżeli organ nadzoru stwierdzi nieważność uchwały, na podstawie której została naliczona opłata, a właściciel uiścił już opłatę, może żądać jej zwrotu. Wydanie decyzji po upływie ustawowego terminu oraz na podstawie nieważnej spec uchwały rady gminy stanowią bezwzględne podstawy do wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego.

Autorka: Aleksandra Frańska